Les enjeux de l’Union bancaire

L’accord entre les chefs d’Etat et de gouvernement au Conseil Européen de juin 2012 sur la nécessité d’approfondir l’Union économique et monétairepour remédier à la crise fut l’étape la plus décisive dans le processus d’intégration européenne depuis la création de l’euro, en 1999. La Commission européenne a présenté, le 12 septembre 2012, deux propositions législatives, l’une visant à la création d’un Mécanisme de Supervision unique (MSU), la seconde à apporter des adaptations au règlement instituant l’Autorité bancaire européenne (ABE). Elle a, en outre, accompagné ces deux propositions d’unecommunication traçant la voie vers l’Union bancaire. Au-delà du MSU, la Commission entendait poursuivre la réalisation du règlement uniforme (transposition européenne des recommandations du Comité de Bâle, connue sous le nom de CRD IV) et appelait à un système commun de protection des dépôts ainsi qu’à une gestion intégrée des crises bancaires.

La BCE, le Parlement européen et le Conseil de l’UE publiaient leurs positions entre fin novembre et mi-décembre 2012. Les ministres européens des Finances parvenaient, le 13 décembre, à un accord unanime sur la supervision unique des banques de la zone euro.

L’Union bancaire constitue le chaînon entre l’Unionmonétaire et la coordination des politiques budgétaires dans le cadre du Pacte budgétaire européen entré en vigueur le 1 er janvier 2013. Elle vise à desserrer les liens rentre les banques et les Etats qui constituent un facteur de vulnérabilité, largement renforcé par les externalités liées à la monnaie unique. Elle puise donc une partie de ses fondements dans la théorie des zones monétaires optimales (I). L’Union bancaire obéit à une logiqued’ensemble et ses quatre volets (supervision unique,règlement uniforme, garantie des dépôts partiellement mutualisée, résolution) forment un tout indissociable (II). Enfin, le périmètre de l’Union bancaire se situera entre ceux de l’Union monétaire et de l’Union européenne, ce qui nécessitera une gouvernance adaptée (III).

Les fondements théoriques

Un groupe de pays constitue une zone monétaire optimale lorsque l’usage d’une monnaie unique n’y provoque aucune perte de bien-être (Mundell, 1961). L’homogénéité des chocs subis par les pays qui la composent et la mobilité des facteurs de production enconstituent les deux critères discriminants. Sans doute les architectes de l’Union monétaire avaient ils caressé l’espoir que l’avènement de la monnaie unique créerait les conditions de l’optimalité en encouragent la mobilité de la main-d’œuvre et en réduisant la spécialisation des économies nationales (Frankel et Rose, 1996). Pourtant, la théorie de l’endogénéité des critères était déjà contestée (Krugman, 1993)

En l’absence d’intégration économique et financière parfaite entre les pays membres, une union monétaire crée des externalités qui nécessitent des transferts entre les pays qui la composent lors de circonstances sévères (chocs asymétriques), afin de pallier la disparition de la faculté d’ajuster le taux de change. La littérature relative aux zones monétaires optimales souligne souvent la substituabilité entre les transferts budgétaires et le partage des risques via des marchés financiers plus intégrés.

En l’absence d’intégration financière suffisante, les transferts budgétaires contribuent à réduire les écarts de cycles. Le fédéralisme budgétaire constitue alors la meilleure réponse, autorisant la mise en œuvre de mécanismes d’assurance efficaces.

Dans le déroulement de la crise récente, les chocs asymétriques ont tantôt résulté des conséquences des crises bancaires sur les finances publiques (Irlande, cf.ff graphique 1), tantôt de celles de la dérive des finances publiques sur le système bancaire (Grèce), les difficultés des sphères bancaire et publique se nourrissant mutuellement, dès lors que les responsabilités en matière de stabilité financière demeurent largement nationales.

La corrélation nationale entre le coût des ressources bancaires et l’élargissement des spreads des emprunts d’Etat vis-à-vis du Bund illustre ce phénomène (cf.graphiques 2 a et 2 b). Les chocs de l’été 2011 (choc de financement en dollars frappant les grandes banques européennes et crise des dettes souveraines) ont entraîné une fragmentation des systèmes bancaires à l’intérieur de la zone euro. Le rapatriement des capitaux à l’intérieur des frontières nationales a réduit les degrés d’intégration des marchés d’emprunt d’Etat, interbancaires et des dépôts qui n’avaient eu de cesse de progresser depuis la naissance de l’euro. En guise d’illustration, alors que les prêts transfrontaliers entre banques de la zone euro culminaient à près de 7% en juin 2008, ils étaient retombés à 4,1% des actifs bancaires à la fin de 2012, un niveau inférieur à celui qui prévalait peu après l’introduction de l’euro (5,1% en mars 1999, cf. graphique 3).

Si la théorie des zones monétaires optimales n’est pas explicite sur l’Union bancaire, certains auteurs se sont intéressés à la question du rôle de la banque centrale unique en qualité de prêteur en dernier ressort à l’égard des Etats (De Grauwe, 2011) et des banques commerciales (Goodhart, 2000), cette dernière dimension étant parfois qualifiée d’Union bancaire. La BCE a finalement accepté de jouer un rôle de prêteur en dernier ressort pour les Etats en difficulté, mais cette action d’urgence doit être vue comme une manière de desserrer temporairement la contrainte de liquidité et de permettre à la zone euro de s’engager sur la voie d’une plus grande intégration budgétaire.

L’Union bancaire européenne présente une acception différente. Elle constitue d’abord une réponse intermédiaire entre intégration financière et fédéralisme budgétaire : elle vise à renforcer l’intégration des systèmes bancaires via l’harmonisation des règles auxquelles ceux-ci seront soumis (règlement uniforme, supervision unique, plans de résolution) et introduit une dose de fédéralisme budgétaire via la mutualisation d’une partie du coût des crises bancaires, au-delà d’une franchise nationale visant à contenir l’aléa moral. Elle apparaît, ensuite et surtout, plus ambitieuse et potentiellement moins dangereuse qu’une fonction par trop explicite de prêteur en dernier ressort confiée à la banque centrale.

Dans le même dessein (ne pas encourager l’endettement public) et afin d’assurer l’indépendance de la BCE, le principe interdisant à cette dernière de secourir un Etat doit être maintenu, sauf lorsque l’intégrité de la monnaie unique est menacée. L’Union monétaire souffre, depuis sa naissance, de l’absence de véritable fédéralisme budgétaire. La politique monétaire ne peut être réellement autonome qu’à la condition que les finances publiques ne soient pas directement tributaires des difficultés du système bancaire. Lorsque la maison brûle, la BCE peut, certes, éteindre l’incendie mais son action risque alors d’interférer avec les objectifs de la politique monétaire. Aussi la présence d’un gendarme supranational, dont la mission serait préventive, apparaît-elle éminemment préférable. Sur le fondement de l’article 127(6) du traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, qui autorise le Conseil, « statuant par voie de règlements (...) à confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l'exception des entreprises d'assurances », la Commission a adopté, le 12 septembre 2012, une proposition de règlement du Conseil européen 5 . Celui-ci a posé la première pierre de l’Union bancaire le 13 décembre 2012, lorsqu’il a arrêté son accord politique 6 dans le cadre de sa formation ECOFIN.

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