Changement de focale

La France, l’Espagne, le Portugal devraient prochainement obtenir un délai supplémentaire pour ramener leur déficit budgétaire à 3% du PIB. Initialement prévu à 2013 pour la première et 2014 pour les suivants, le retour dans les clous définis à Maastricht sera vraisemblablement décalé d’un an.

L’assouplissement probable du calendrier, proposé par la Commission européenne, entériné par les chefs d’Etat et de gouvernement, s’inscrit dans le changement de focale opéré depuis plusieurs mois en Europe : l’austérité à tous crins, prônée au début de la crise des dettes souveraines comme ultime remède, achoppe sur le rejet populaire dont elle fait l’objet et son relatif échec à réduire les déficits publics.

Est-ce une surprise? Oui et non. Si les électeurs votent parfois pour la rigueur, il est rare qu’ils s’en accommodent longtemps. Néanmoins, l’ampleur du rejet s’explique par celle de la crise économique. Comme l’a reconnu il y a peu le FMI, les multiplicateurs budgétaires (i.e. l’effet sur l’activité de la consolidation budgétaire) ont été sous-estimés, conduisant à des récessions plus profondes et un chômage plus fort que prévu.

Ce dernier point explique également l’échec relatif des ajustements budgétaires. Le cas de la Grèce est frappant. La Commission européenne estime qu’entre 2010 et 2012, le pays a réduit son déficit budgétaire structurel de 14,3 points de PIB, le ramenant à 0,5% du PIB, soit la cible fixée dans le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance. Dans le même temps, le déficit public ne s’est réduit que de 9 points de PIB. Malgré des efforts et un coût social colossaux, le déficit public était toujours de 6,6% du PIB en 2012.

Peut-être plus grave encore, la consolidation à marche forcée conduit à une baisse d’activité potentielle qui creuse, toutes choses égales par ailleurs, le déficit structurel. En Grèce toujours, l’austérité a provoqué une chute de l’investissement productif et du PIB potentiel. Ce dernier était en 2012 inférieur de 7% à son niveau de 2008 (le PIB a diminué de 20% sur la même période), de telle sorte que la baisse permanente d’activité a alimenté, toutes choses égales par ailleurs, un déficit structurel. Si le niveau d’activité potentielle en 2012 était resté le même qu’en 2008, le solde budgétaire structurel serait, pour un même niveau de déficit total, excédentaire et égal à 2,7% du PIB.

Ces efforts n’ont pourtant pas été complètement vains. Les déficits publics se sont réduits. Surtout, l’assouplissement des calendriers budgétaires en cours est aujourd’hui possible parce que les pays du sud de l’Europe ont, au prix d’une chute de l’activité et de l’emploi, regagné une crédibilité budgétaire. Les marchés doutent de leur capacité à atteindre des objectifs nominaux mais personne ne met en cause leur détermination. Il s’agit là du sens même de la différenciation entre le solde budgétaire total et le solde budgétaire structurel, qui devient de plus en plus l’axe de communication des gouvernements et celui d’évaluation des politiques publiques par la Commission européenne.

Dorénavant, la discipline porte moins sur les coupes claires dans les dépenses que sur la mise en œuvre des réformes de structure. L’Espagne pourrait avoir jusqu’en 2015 pour réduire son déficit public à 3% du PIB mais elle devra dès maintenant réformer son système de retraites, approfondir la refonte du marché du travail et ouvrir davantage à la concurrence le secteur des services aux entreprises. Le rééquilibrage des politiques publiques vers moins de consolidation budgétaire et plus de réformes structurelles répond aussi à la contradiction existante entre réduction des déficits publics et dévaluation interne dans la zone euro.

En l’absence de possibilité de dévaluer, les pays du sud de l’Europe ont dû conduire des politiques de déflation salariale pour regagner en compétitivité. La perte induite en pouvoir d’achat a fait plonger la demande intérieure et les recettes fiscales. Réduire de manière durable les déficits publics et extérieurs suppose d’apporter aux marchés des biens et des services la même flexibilité qu’au marché du travail.

Que peut-on dès lors attendre de cette nouvelle stratégie ? L’adoption d’un rythme de consolidation plus modéré et l’accélération dans la mise en œuvre des réformes de structure pourraient permettre un retour de la croissance fin 2013, début 2014. Si l’on suppose que les réformes élèveront graduellement la croissance de moyen terme et que, par ailleurs, l’activité commencera à converger vers son potentiel à partir de 2015, alors la baisse des déficits publics pourrait devenir plus facile. Une réduction de l’output gap (la différence entre l’activité constatée et l’activité potentielle) d’un point par an diminue en moyenne le déficit public de 0,5 point de PIB par an sans effort. Un mécanisme inverse à celui aujourd’hui à l’œuvre s’opère : le taux de chômage tend vers son niveau naturel, ce qui accroît l’assiette fiscale et réduit les dépenses de chômage. L’output gap fermé, le déficit budgétaire est égal à sa composante structurelle. D’après la Commission européenne, elle sera en 2013 de 2% du PIB en France, 0,1% en Italie, 4,7% en Espagne et 3,1% au Portugal. Des efforts budgétaires importants restent à fournir (hormis en Italie) mais ils seront plus efficaces et socialement mieux acceptés si le rythme de consolidation laisse une place au retour de la croissance.