Zone euro: L’OMT face aux juges

En Allemagne, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a procédé à des auditions publiques les 11 et 12 juin, dans le cadre des plaintes dont elle est saisie, depuis de longs mois, à l’encontre du Mécanisme européen de Stabilité (MES) et du programme d’achat de titres de la BCE (Outright Monetary Transactions). Appelée à statuer dans l’urgence, la Cour avait déjà rendu le 12 septembre 2012 un jugement préliminaire. Celui-ci validait, dans ses grandes lignes, l’existence et le fonctionnement du mécanisme, autorisant dès lors la ratification outre-Rhin du traité instituant le MES. Pour l’essentiel, la Cour prévenait que l’engagement financier des contribuables allemands au mécanisme ne pouvait, en aucun cas, être accru au-delà du montant actuel (190 milliards d’euros) sans un vote du Parlement.

L’intérêt pour le jugement définitif de la cour de Karlsruhe, qui ne devrait pas intervenir avant la fin de l’été, au mieux, a été relancé lorsque les plaintes se sont enrichies de recours à l’encontre du programme OMT, dont la création a été annoncée en août 2012 par Mario Draghi. Il s’agit, notamment, pour la Cour d’évaluer si ce programme relève du mandat de la BCE, ou s’il contrevient à l’interdiction de financement monétaire des Etats, et engage le contribuable allemand d’une façon indue (via d’éventuelles pertes que pourrait faire la BCE sur ses achats). Si tel était le cas, les juges de Karlsruhe pourraient par exemple demander au gouvernement allemand de renégocier les traités pour y définir plus précisément le mandat et le champ d’action de la BCE, voire l’obliger à rechercher l’abandon de l’OMT en faisant appel à la Cour européenne de Justice, compétente dès lors qu’il s’agit de la BCE.

Le retentissement des auditions menées cette semaine est d’autant plus grand qu’elles opposent plusieurs personnalités allemandes de premier plan, dont deux siègent au Conseil des gouverneurs de la BCE. D’une part, Jens Weidmann, président de la Bundesbank, n’a jamais fait mystère de son opposition à ce programme. Il a expliqué aux juges qu’en réduisant la pression des marchés l’OMT affaiblissait l’incitation des pays à se réformer et que l’intervention de la BCE dans le champ de la politique budgétaire minait son indépendance. Il serait partisan qu’un tel programme soit explicitement exclu du champ d’action de la Banque centrale. D’autre part, son collègue Jörg Asmussen, membre du Directoire, a jugé pour sa part que, en contribuant à la stabilité financière de l’UEM et en évitant une spirale déflationniste, ce programme s’inscrivait pleinement dans le mandat de l’institution. Il a, en outre, souligné qu’une renégociation des traités fixant le mandat de la BCE reviendrait à ouvrir la boîte de Pandore, dans la mesure où peu d’Etats accordaient autant d’importance que l’Allemagne à l’interdiction du financement monétaire des déficits publics. En outre, certains pourraient réclamer une redéfinition de son mandat (par exemple son élargissement à un objectif de croissance). Enfin, après avoir mis en garde contre les risques qu’il y aurait à voir les juridictions de chaque Etat membre statuer sur les actions d’une Banque centrale indépendante, Wolfgang Schäuble a, quant à lui, dit que le gouvernement ne voyait à ce stade aucun signe laissant penser que les actions de la BCE avaient nui à son mandat.

Au-delà des considérations juridiques, le soutien du gouvernement à l’OMT ne nous semble pas étonnant. D’une part, il est clair que le répit offert par ce programme a permis à W. Schäuble de consacrer une grande partie de ses efforts, depuis près d’un an, à revenir sur les promesses de l’été 2012, en freinant la constitution de l’union bancaire et en éloignant les perspectives d’une recapitalisation directe des établissements bancaires. D’autre part, l’architecture de l’OMT permet à la BCE de s’assurer de l’accord implicite des exécutifs européens à ce programme, dans la mesure où, pour être éligible à l’OMT, un Etat en difficulté doit au préalable bénéficier d’un programme d’assistance européen1. Or, aucun soutien ne peut être accordé par le MES sans un vote favorable de son Conseil d’administration, lequel est constitué des ministres des Finances de la zone euro. Compte tenu de son poids au capital du MES, le ministre des Finances allemand dispose d’un droit de veto dans ce conseil. En outre, ce dernier ne peut agir sans un vote favorable du Bundestag, la Cour de Karlsruhe s’en était assurée dans un précédent jugement. Au final, il apparaît que les autorités allemandes ne sont pas sans contrôle sur le programme. Mais il est vrai qu’elles n’ont pas les moyens de limiter a priori les montants concernés, comme elles l’ont fait en fixant leur participation au capital du Mécanisme européen de Stabilité. L’efficacité de l’OMT repose, en effet, sur le fait que les achats effectués seront aussi importants que nécessaires pour atteindre l’objectif que se sera fixée la BCE, et qu’ils sont donc potentiellement illimités.

Cela dit, nous sommes loin des achats illimités. Alors que le programme n’a jamais été activé et que pas un seul titre n’a été acheté, les spreads souverains (10 ans) italiens et espagnols sont très inférieurs à ce qu’ils étaient il y a un an. De même, l’excédent allemand au titre de Target2, considéré par beaucoup comme révélateur du risque pesant sur les finances publiques allemandes, a été réduit de plus de 160 milliards d’euros par rapport au point haut d’août 2012. Le président de la Cour de Karlsruhe a précisé que le succès du programme ne pouvait être un critère pour décider de sa constitutionnalité, « sans quoi cela signifierait que la fin justifie les moyens ». Certes, mais ce succès montre bien que l’OMT contribue à réduire les risques pris par les contribuables allemands, et pas à les accroître. Des risques pris en fait il y a près de quinze ans, lors de la création d’une Union économique et monétaire inachevée.